Sólin Sólin Rís 09:06 • sest 17:16 í Reykjavík
Tunglið Tunglið Rís 06:24 • Sest 16:46 í Reykjavík
Flóð Flóð Árdegis: 05:17 • Síðdegis: 17:24 í Reykjavík
Fjaran Fjara Árdegis: 11:24 • Síðdegis: 23:36 í Reykjavík
Sólin Sólin Rís 09:06 • sest 17:16 í Reykjavík
Tunglið Tunglið Rís 06:24 • Sest 16:46 í Reykjavík
Flóð Flóð Árdegis: 05:17 • Síðdegis: 17:24 í Reykjavík
Fjaran Fjara Árdegis: 11:24 • Síðdegis: 23:36 í Reykjavík
LeiðbeiningarTil baka

Sendu inn spurningu

Hér getur þú sent okkur nýjar spurningar um vísindaleg efni.

Hafðu spurninguna stutta og hnitmiðaða og sendu aðeins eina í einu. Einlægar og vandaðar spurningar um mikilvæg efni eru líklegastar til að kalla fram vönduð og greið svör. Ekki er víst að tími vinnist til að svara öllum spurningum.

Persónulegar upplýsingar um spyrjendur eru eingöngu notaðar í starfsemi vefsins, til dæmis til að svör verði við hæfi spyrjenda. Spurningum er ekki sinnt ef spyrjandi villir á sér heimildir eða segir ekki nægileg deili á sér.

Spurningum sem eru ekki á verksviði vefsins er eytt.

Að öðru leyti er hægt að spyrja Vísindavefinn um allt milli himins og jarðar!

=
Forsíða Vísindavefur Málstofa Náttúran, siðfræðin og stjórnsýslan

Flokkun:

11.11.2002
Vísindavefur Málstofa

Náttúran, siðfræðin og stjórnsýslan

Óli Halldórsson

I. Inngangur

Á síðustu áratugum hefur þeim aðilum sem koma að ákvörðunum um verndun og nýtingu náttúrunnar fjölgað verulega og má segja að allmikil umsvif séu orðin í kringum ákvarðanatöku um umhverfismál. Allmargar ríkisstofnanir starfa á sviði umhverfismála og umsvif í kringum umhverfismál á vegum sveitarfélaga hafa einnig aukist mikið á undanförnum árum og áratugum. Þá hafa fjölmörg félagasamtök sprottið upp sem láta sig umhverfismál varða. Samhliða þessari fjölgun stofnana, nefnda og samtaka hefur úrræðum til umhverfisstjórnunar fjölgað. Þannig eru á Íslandi lögbundin fjölmörg úrræði til umhverfisstjórnunar, t.d. skipulag, mat á umhverfisáhrifum, friðlýsing og rekstur verndarsvæða, leyfisveiting af ýmsu tagi og lögverndun náttúrufyrirbrigða.

En hverjar eru ástæður þess að þessi mikla yfirbygging í kringum umhverfismálin hefur orðið til og skyldi hún eigi sér eðlilegar skýringar? Í þessari grein mun ég horfa til náttúrusiðfræðinnar og hugtaka hennar til að varpa ljósi á þessi mál og þá einkum til að leita svara við tveimur spurningum:
  • Gilda sömu lögmál um stjórnvaldsákvarðanir í umhverfismálum og í öðrum málaflokkum?
  • Hver er ástæðan er fyrir þeirri umfangsmiklu stjórnsýslu sem orðið hefur til í kringum umhverfismálin.
Áður en lengra er haldið er vert að minnast örfáum orðum á hugtökin náttúra og umhverfi. Páll Skúlason hefur fjallað nokkuð um þau og skilgreinir þannig að náttúran sé „... sá hluti veruleikans, hins jarðneska og himneska, sem við höfum möguleika á að nema með sjónum okkar eða skynja á annan hátt“ en umhverfið sé aftur á móti „... hin ytri náttúra umsköpuð af tæknilegu valdi mannsins.“ Í íslenskum lögum er að finna aðra og ólíka skilgreiningu þessara hugtaka. Í stað þess að líta á „náttúruna“ sem heildrænt hugtak og „umhverfið“ sem þann hluta náttúrunnar sem maðurinn umbreytir, líkt og Páll gerir, er þessu snúið við. „Umhverfi“ er gert að heildræna hugtakinu en „náttúra“ notað yfir þann hluta þess sem maðurinn hefur ekki umbreytt.

Í ljósi þess að hér er fjallað nokkuð um stjórnsýsluúrræði og -ákvarðanir mun ég nota hugtökin náttúra og umhverfi í samræmi við hinn lagalega skilning þannig að umhverfi er notað yfir bæði náttúrulega og mannlega þætti en náttúra skilið hefðbundnum skilningi daglegs máls og notað um fyrirbrigði náttúrunnar að undanskildum mannlegum þáttum.

II. Náttúran og siðfræðin

Áður en svar fæst við framangreindum spurningum er rétt að hyggja að náttúrusiðfræðinni og grunnhugtökum hennar. Náttúrusiðfræðin er eins og aðrar greinar heimspekinnar að því leyti að hún spyr af hverju gildismat okkar sé eins og það er frekar en hvernig gildismat okkar er. Hún fær okkur því til þess að leiða hugann að því af hverju við viljum vernda eitthvert náttúrufyrirbrigði en ekki eingöngu hvort við viljum vernda það.
  • Ber okkur að taka ákvarðanir í umhverfismálum með hagsmuni mannkyns að leiðarljósi eða eigum við einnig að horfa, að minnstakosti að einhverju leyti, til hagsmuna sjálfra fyrirbrigða náttúrunnar?
  • Er náttúran uppspretta siðferðilegra verðmæta eða eru siðferðileg verðmæti einungis bundin mannlegri tilvist?
Hér er raunar komið að grundvallarspurningum í náttúrusiðfræði. Í náttúrusiðfræði er sjónarmiðum gjarnan skipt í tvo meginflokka, mannhverf sjónarmið og náttúruhverf sjónarmið. Mannhverf sjónarmið byggja eins og nafnið gefur til kynna á mannlegum forsendum og hafa hagsmuni og þarfir manna að leiðarljósi. Náttúruhverf sjónarmið gera hins vegar ráð fyrir að náttúran sjálf, eða einstök fyrirbrigði hennar, sé sjálfstæð uppspretta verðmæta óháð mannlegum hagsmunum eða gildum. Það er þó víðs fjarri að kenningaheimi náttúrusiðfræðinnar verði gerð tæmandi skil með þessari tvískiptingu.

Náttúruhverfu sjónarmiðum er hægt að skipta í nokkra fleiri hluta. Þannig má nefna visthverfa afstöðu til náttúrunnar og umhverfisins sem gengur út frá vistkerfum, eða jafnvel náttúrunni sjálfri í heild, sem siðferðilegum fyrirbærum. Þá er hægt að nefna lífhverfa afstöðu sem gengur út frá lífverum sem meginforsendu og viðurkennir siðferðilegt gildi þeirra. Þá afstöðu er svo hægt að flokka frekar niður í dýrhverf viðhorf eða aðra flokka sem fá nafn sitt eftir því hvaða lífverur eða náttúrufyrirbæri almennt við teljum verð siðferðilegrar íhugunar á eigin forsendum.

Ekki stendur til að rekja frekar grunnþætti náttúrusiðfræðinnar en það sem mestu máli skiptir hér er þessi meginmunur sem er á fylkingunum tveimur, mannhverfum og náttúruhverfum viðhorfum. Munur þessara tveggja fylkinga er verulegur, mannhverft viðhorf gengur út frá því að náttúran hafi siðferðilegt gildi einungis sem afleiðing af gildi manna en náttúruhverfu viðhorfin gera ráð fyrir því að náttúran geti haft sjálfstætt siðferðilegt gildi. Í einfaldaðri mynd er hægt að segja muninn endurspeglast í því að gildi fyrirbæris sem viðurkennt er af báðum fylkingum sé eigingildi í huga náttúruhverfra sjónarmiða en nytjagildi í huga mannhverfra sjónarmiða.

Skoðum betur þennan greinarmun á eigingildi og nytjagildi með dæmum.
Dæmi 1: Hugsum okkur aldraðan alzheimersjúkling innan fjölskyldu okkar sem misst hefur minnið að nær öllu leyti. Hvernig metum við siðferðilega stöðu eða gildi þessa einstaklings? Ef hann er nákominn ættingi okkar, við skulum segja amma, hlýtur það að vera útgangspunktur að við teljum hana hafa ótvírætt siðferðilegt gildi eða verðmæti í hugum okkar. En skyldum við byggja það mat á okkar eigin forsendum eða forsendum hinnar minnislausu ömmu okkar? Hefur gamla konan siðferðilegt gildi eða siðferðileg réttindi af eigin verðleikum eða er það gildi til komið vegna þess að okkur þykir vænt um hana sem nákominn ættingja? Spurningin er um það hvort siðferðilegt gildi þessa einstaklings byggist á því að hún stendur aðstandendunum nærri sem eins konar „minjagripur“ um nákominn ættingja eða hvort þessi einstaklingur hefur gildi í sjálfu sér á eigin forsendum? Líklega er hægt að segja siðferðilegt gildi eða verðmæti ömmunnar minnislausu hvíli á báðum þessum forsendum. Hún hefur nytjagildi í huga barnabarnanna sem nákominn ættingi sem þeim þykir gott að vita af og gaman að heimsækja, óháð heilsufari hennar. En það hljóta einnig allir afkomendurnir að viðurkenna eigið gildi hennar og siðferðileg réttindi á eigin forsendum þrátt fyrir minnisleysið.

Dæmi 2: Annað dæmið þokar umræðunni svolítið nær umhverfismálunum. Við hugsum okkur nú hundinn Bósa sem er tryggur og trúr, gamall heimilishundur sem liggur allan liðlangan daginn við fætur ömmunnar í ruggustólnum. Bósi hefur gætt barna, varið heimilið, veitt fjölskyldumeðlimum félagsskap og almennt gert allt sem góðum hundi sæmir, nú síðast að gæta ömmunnar minnislausu. Hann hefur hagsmuni sem felast í ýmsum þáttum, til dæmis aðbúnaði á heimilinu, fæðu, félagsskap við heimilismenn og fleira. Hvaða siðferðilega afstöðu skyldi nú fjölskyldan hafa til Bósa? Fjölskyldan telur hann án efa hafa eitthvert siðferðilegt verðmæti, en þá er spurningin hin sama og áður. Er Bósi verðmætur á eigin forsendum eða er það vegna nytjagildis hans fyrir fjölskylduna? Telur fjölskyldan Bósa hafa siðferðilegt gildi á náttúruhverfum forsendum eða á einum saman mannhverfum forsendum? Ef fjölskyldan svaraði þessari spurningu sjálf yrði ekki ólíkleg niðurstaða að Bósi væri talinn hafa siðferðilegt verðmæti á eigin forsendum, að minnsta kosti að nokkru leyti. Að hann hafi siðferðilegt gildi eða verðmæti án skírskotunar til nytjagildis hans fyrir fjölskylduna sem varðhunds, barnapíu og félaga. Eftir áralöng kynni af hundinum virti fjölskyldan hann einfaldlega sem einstakling, eða jafnvel sem persónu sem hefði sína eigin hagsmuni og siðferðilegt gildi burtséð frá því hversu mikil not fjölskyldan hefði af honum. Það þarf vart að nefna að ekki eru allir á einu máli um þetta og myndu sumir telja siðferðilegt verðmæti hundsins eingöngu stafa af óbeinu gildi hans fyrir fjölskylduna.

Dæmi 3: Þriðja dæmið leiðir af hinu að framan. Nú skulum við hugsa okkur fjarskyldan ættingja Bósa, nefnilega villtan íslenskan ref sem við skulum kalla Mikka. Mikki hefur hagsmuni rétt eins og Bósi en þeir lúta að óðali hans og fæðu- og tímgunarmöguleikum á íslenskum heiðum frekar en samskiptum við mannfólk. Vitsmunastig þeirra Bósa og Mikka og líkamleg einkenni eru sambærileg á flestan máta, enda um náskyldar tegundir að ræða. En nægir þessi samsvörun Mikka við Bósa til að telja hann hafa siðferðilegt verðmæti? Ef svo er gæti það verið á eigin forsendum? Hafa Mikki og hans líkar eigingildi eða telja hinir tiltölulega fáu verndarar íslenska refsins hann eingöngu hafa mannhverft gildi, til dæmis vegna vísindagildis hans?
Það sem eftir stendur við stutta hugleiðingu þessara dæma er að öll getum við líklega verið sammála um að amman minnislausa hafi eigingildi þrátt fyrir vanmátt hennar til mannlegra samskipta, freistandi er að telja fjölskylduhundinn Bósa einnig hafa einhvers konar eigingildi án skírskotunar til hagsmuna fjölskyldu hans, en sjálfsagt erum við í meiri vafa um refinn Mikka. Við gætum raunar talið endalaust upp dæmi sem öll varpa fram sömu spurningunum um eigingildi og nytjagildi, frumgildi og afleidd gildi, náttúruhverf og mannhverf viðhorf.

Næst gætum við hugað að jarðmyndunum eins og Herðubreið og Hafrahvammagljúfrum, eða smákvikindum eins og þanglúsum og þúsundfætlum. Það sem þessi dæmi leiða í ljós er nauðsyn þess að hugleiða forsendur gildismats í umhverfismálum. Með náttúruhverfu viðhorfi viðurkennum við eigingildi náttúrunnar eða einhverra fyrirbrigða hennar án skírskotunar til verðmætis hennar fyrir okkur, en með mannhverfu viðhorfi byggjum við verðmætamat okkar á náttúrunni algerlega á afleiddu gildi hennar fyrir okkur.

Nú er afar mikilvægt að glöggva sig á því að hægt er að aðhyllast náttúruvernd á forsendum beggja þessara meginviðhorfa í náttúrusiðfræði. Augljóslega er hægt að aðhyllast náttúruvernd á forsendum náttúruhverfra sjónarmiða þar sem viðurkennt er að fyrirbæri náttúrunnar búi yfir sjálfstæðum verðmætum og hafi hagsmuni og réttindi sem geti þurft að vernda. Hins vegar er einnig hægt að aðhyllast náttúruvernd á forsendum mannhverfra sjónarmiða og þá ekki á þeim forsendum að náttúran hafi sjálfstætt gildi heldur á þeim forsendum að náttúruvernd sé til hagsbóta eða nytja fyrir samfélag manna.

III. Stjórnsýslan

Áður en við förum nánar ofan í það hvernig grundvallarhugtök náttúrusiðfræðinnar falla að stjórnvaldsákvörðunum um umhverfismál verðum við að velta því svolítið fyrir okkur í hverju þær felast og hvað það er sem einkennir þær. Á meðan á því stendur er samt rétt að hafa hugfastan þennan greinarmun sem náttúrusiðfræðin gerir á gildismati okkar.

Stjórnvaldsákvarðanir eru margþættar og engan veginn auðvelt að henda reiður á því í hverju þær felast eða hvað greinir þær frá öðrum ákvörðunum. Þó má týna til ákveðna grunnþætti slíkra ákvarðana sem hægt er að telja sammerkta yfir heildina. Hið augljósa er að um er að ræða ákvarðanir sem teknar eru af opinberum aðilum - stofnunum, ráðuneytum eða embættismönnum - varðandi ýmis málefni þjóðarinnar. Ákvörðun ráðherra um tiltekin málefni síns ráðuneytis, svo sem ákvörðun sjávarútvegsráðherra um þorskaflamark kvótaárs, ákvörðun sveitarstjórnar um stofnun eða aflagningu grunnskóla í heimahéraði, ákvarðanir Samkeppnisstofnunar um samráð á frjálsum markaði eða ákvarðanir Persónuverndar um meðferð persónuupplýsinga. Allt eru þetta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru um ólík málefni sem þó eiga það sameiginlegt að varða hagsmuni einhverra aðila og raunar oftast nær heilla samfélaga manna.

Stjórnvaldsákvarðanir eru eðli málsins samkvæmt á höndum umræddra stjórnvalda vegna þess að einhver ástæða er talin til þess að láta hið opinbera hlutast til um málin. Þetta getur til dæmis verið vegna þjóðarhagsmuna, meints hlutleysis eða hæfni stjórnvaldsins til ákvarðanatökunnar, vegna eðlis þess efnis sem ákvörðun er tekin um eða jafnvel aðeins vegna opinbers eignarréttar á því sem ákvarða þarf um. Almennt má segja að ákvörðunarvald stjórnvalda á stjórnsýslustigi sé óhjákvæmilegur hluti þess að reka einhvers konar samtryggingarkerfi með opinberu valdi.

Stjórnvaldsákvarðanir varða líf fólks á fjölmarga vegu; afkomu, hagsmuni og vellíðan þess, enda eru þær jafnan teknar á þeim forsendum fyrst og fremst, það er að hagur einhverra skjólstæðinga sem málið varðar hvert sinn sé sem best tryggður með ákvörðuninni sem tekin er. Þannig tekur Alþingi sínar ákvarðanir með hag allrar þjóðarinnar til lengri tíma að leiðarljósi, Samkeppnisstofnun með hagsmuni neytenda í markaðsumhverfi í huga og sveitarstjórn með hag íbúa sveitarfélagsins í huga. Það er alltaf einhver aðili eða aðilar sem ákvörðunin hverfist um. Að þessu leyti eru stjórnvaldsákvarðanir frábrugðnar ákvörðunum í einkalífi eða viðskiptalífi þar sem iðulega þarf ekki að byggja ákvörðun á hagsmunum neins nema þess sem ákvörðunina tekur. Á meðan eigandi fyrirtækis þarf í raun ekki að byggja ákvörðun um að leggja niður fyrirtæki sitt á neinu nema því hvort það þóknist honum sjálfum þarf stjórnvald, til dæmis sveitarstjórn, að hafa hag skjólstæðinga sinna í huga þegar lagt er niður fyrirtæki í eigu sveitarfélagsins.

Það sem mestu máli skiptir hér varðandi stjórnvaldsákvarðanir er að einhverjir hópar skjólstæðinga standa almennt að hverri stjórnsýsluákvörðun sem tekin er. Það er einnig ljóst að viðföng eða þolendur stjórnsýsluákvarðana hafa ýmsar leiðir til afskipta af málinu, til dæmis með því að velja fólkið sem taka á ákvarðanirnar til embætta inni í stjórnsýslunni, með því að gera formlegar athugasemdir eða með kæru til æðra stjórnvalds. Í nær öllum tilfellum þegar stjórnvaldsákvarðanir snúast um mannlega þætti, félagslega og fjárhagslega, hafa þeir sem málið varðar tækifæri til þess að verja hagsmuni sína með ábendingum, tali, skrifum eða með því að ráða sér talsmenn eða málsvara.

Sem dæmi um slíka ákvörðun má nefna úrskurð menntamálaráðherra um réttindakröfur fyrir kennara á grunn- og framhaldsskólastigi. Slík ákvörðun hefði augljóslega bein áhrif á afmarkaða hópa fólks í þjóðfélaginu, það er fyrst og fremst kennara og leiðbeinendur. Þeir geta hins vegar staðið fyrir máli sínu sjálfir og varið hagsmuni sína gagnvart menntamálaráðherra með ýmsum hætti. Þeir hafa rödd til að tjá sig og vopn til að verjast.

Dæmi eru hins vegar um það meðal annarra stjórnvaldsákvarðana að viðföng eða „þolendur“ ákvörðunarinnar hafa ekki sambærilegar aðstæður til að standa fyrir máli sínu. Þetta eru til dæmis stjórnsýsluákvarðanir um málefni barna eða þroskaheftra. Báðir þessir hópar hafa reyndar afar sterka málsvara sem segja má að varði með beinum hætti allt sem lýtur að lífi þeirra einstaklinga sem um ræðir, það er foreldrar þeirra eða náið skyldfólk. Það breytir því þó ekki að hóparnir hafa, eðli málsins vegna, ekki sjálfir mikla burði til að gæta hagsmuna sinna þegar taka á afdrifaríkar ákvarðanir um málefni þeirra. Raunin er til dæmis sú að á Íslandi hefur verið talin ástæða til þess að koma á sérstökum umboðsmanni barna, sem gætir almennra hagsmuna barna í þjóðfélaginu auk þess sem starfandi eru bæði Barnaverndarstofa og barnaverndarnefndir. Og rökin hljóta að vera þessi sem rakin voru að framan; börnin hafa ekki aðstöðu til þess að gæta hagsmuna sinna sjálf.

Þessi stjórnsýsluúrræði til barnaverndar virka sem opinberir málsvarar barna og þá á fyrrgreindum forsendum. Það er þó mikilvægt að hafa hugfast að þessir málsvarar barna eru þriðji aðili sem hefur það hlutverk að gæta hagsmuna eins aðila gagnvart öðrum.

Stjórnvaldsákvarðanir varða jafnan þjóðfélagsleg málefni, samfélagið og einstaka þætti þess en hverfast jafnan um skjólstæðinga sem hafa möguleika á því að verja hagsmuni sína með ýmsum hætti. En svo er ekki um allar slíkar ákvarðanir og er þá rétt að víkja að umhverfismálunum og því hvernig stjórnsýsluleg ákvarðanataka snýr að þeim.

IV. Stjórnsýslan og umhverfið

Eftir að hafa farið yfir eðli stjórnvaldsákvarðana er rétt að spyrja hvort ekki sé hægt að beita sömu aðferðum við ákvarðanatöku innan umhverfismála og annarra mála sem stjórnsýslan glímir jafnan við?

Þegar stjórnvaldsákvörðun snýst um umhverfismál er rétt að byrja á því að spyrja hver viðföng eða „þolendur“ ákvörðunarinnar séu. Um hvaða fyrirbæri eða aðila snýst málið? Í nær öllum tilfellum má segja að ákvörðun um náttúrunýtingu hljóti að varða í meginatriðum tvo „aðila“: annars vegar tiltekna einstaklinga eða hópa í samfélagi manna, en hins vegar náttúruna eða hinn ómannlega hluta hennar. Stjórnvaldsákvarðanir í umhverfismálum virðast því hafa talsvert annað inntak en almennt er í öðrum málum. Á meðan algengast er að stjórnvaldsákvarðanir varði eingöngu einhverja tiltekna þætti mannlegs samfélags þá varða ákvarðanir um umhverfismál einnig þætti utan þess samfélags, það er náttúruna og fyrirbæri hennar. Þessir aðilar eða fyrirbæri sem ákvörðunin nær til - viðföngin eða „þolendur“ ákvörðunarinnar - hafa hins vegar mjög ólíka aðstöðu til að gæta hagsmuna sinna.

Þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir um málefni eða aðila þá er, eins og áður hefur verið minnst á, jafnan verið að fjalla um hagsmuni einhverra aðila sem hafa getu og oftast nær vilja til að verja hagsmuni sína. Þegar teknar eru ákvarðanir um umhverfismál verður hins vegar ekki annað séð en að upp komi áþekk staða og hér að framan var lýst í málefnum barna: Viðfang ákvörðunarinnar, það er sá hluti þess sem telst til náttúrunnar og fyrirbæra hennar, hefur ekki forsendur til þess að gæta hagsmuna sinna. Það sem gerir því ákvarðanatöku í umhverfismálum eðlisólíka flestum öðrum stjórnvaldsákvörðunum er það að viðfangið, sem ákvörðunin snýst um, hefur enga rödd heldur í besta falli talsmenn, og það óformlega í þokkabót.

Í umhverfismálum er verjandinn ávallt þriðji aðili, áhugamaður um efnið, en í hinum hefðbundnu „mannlegu“ málum, til dæmis atvinnu- og byggðamálum, þá eru þeir aðilar sem um ræðir með „kjaft og kló“ til að verja sig og þurfa ekki aðra milliliði. Í einfaldaðri mynd má segja að deilur um hefðbundnar stjórnvaldsákvarðanir eigi sér stað milli tveggja aðila um hlutskipti annars þeirra eða beggja. Í umhverfismálum eru slíkar deilur hins vegar fremur milli tveggja aðila um hlutskipti þess þriðja, það er sjálfs þolandans, náttúrunnar og fyrirbrigða hennar. Og aðilarnir tveir eru ekki í sömu stöðu; annar er málsaðili ef svo má segja, hinn utanaðkomandi og „sjálfskipaður“ málsvari.

V. Niðurstaða

Hér var ekki lagt af stað með það að skera endanlega úr um það hvort náttúran eða fyrirbrigði hennar hafi eða geti haft eigingildi án skírskotunar til mannlegra hagsmuna. Það hafa að vísu verið leiddar líkur að því með dæmum að ýmis fyrirbæri náttúrunnar, til að mynda gæludýr eins og hundar og villt dýr eins og refir, hljóti að hafa eitthvert verðmæti eða gildi sem ekki byggist á mannlegu mati, en lengra verður ekki farið með þá umræðu á þessum vettvangi. Það sem liggur hins vegar ljóst fyrir er það að fyrirbrigði náttúrunnar hafa engan möguleika á að gæta hagsmuna sinna eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri þegar á reynir.

Nú fyrst getum við farið að glíma við upphafsspurninguna, sem laut að því hvort umhverfismál hafi einhverja þá sérstöðu gagnvart öðrum málum sem réttlætir þá miklu yfirbyggingu, stjórnsýsluúrræði og -aðila, sem málaflokkurinn hefur.

Það liggur ljóst fyrir að ef við göngumst við því að fyrirbrigði náttúrunnar hafi eigingildi þá verður ekki hjá því komist, þegar teknar eru ákvarðanir um nýtingu náttúrunnar, að hafa þessi gildi að leiðarljósi og gera þeim að sumu leyti jafn hátt undir höfði og mannlegum hagsmunum. Þannig verður að viðurkenna þörfina á því að ákvörðunarvald í umhverfismálum geti byggt á náttúruhverfum forsendum og að fyrirbrigðum náttúrunnar séu tryggð úrræði til málsvarnar og hagsmunagæslu. Þetta hlýtur að hafa í för með sér þörf á því að fela einhverjum aðilum þetta hlutverk eða tryggja sanngjarna málsmeðferð með einhverjum sérstökum úrræðum, eins og við gerum með umboðsmanni barna og barnaverndaryfirvöldum.

Ef við viðurkennum hins vegar ekki þetta eigingildi fyrirbrigða náttúrunnar þá snýst ákvörðunin, þegar upp er staðið, ekki um náttúruna eða hennar fyrirbrigði heldur einfaldlega mannlega hagsmuni.

Við verðum því að taka afstöðu til þess hvort við viðurkennum eigingildi fyrirbæra náttúrunnar áður en við fáum skýrt svar við því hvort við teljum yfirbygginguna og málsmeðferðina í umhverfismálunum of litla eða mikla umfangs. En ef eitthvað er að marka það sem hér hefur verið rakið þá leiða eftirfarandi svör röklega af framansögðu:

Hefur ákvarðanataka í umhverfismálum einhverja þá sérstöðu gagnvart öðrum málum sem réttlætir sérstök og flóknari stjórnsýsluúrræði til ákvarðatöku innan málaflokksins?
  • Við viðurkennum eigingildi náttúrunnar (náttúruhverft viðhorf): Svar: Já
  • Við viðurkennum EKKI eigingildi náttúrunnar (mannhverft viðhorf): Svar: Nei
Öðru fremur er það nú samt lærdómur þessarar litlu umfjöllunar að ekki er sama á hvaða forsendum ákvarðanir eru teknar í umhverfismálum. Áður en við tökum afstöðu til ákvarðana í umhverfismálum verðum við að hyggja að því gildismati sem býr að baki ákvörðuninni.

Heimildir
  • Lög nr. 84/1994 um umboðsmann barna. 1. og 3. gr.
  • Mikael M. Karlsson (1994), „Náttúran sem skepna“, Náttúrusýn - safn greina um siðfræði og náttúru, Ritstj. Róbert H. Haraldsson og Þorvarður Árnason.
  • Næss, Arne (1973), „The Shallow and the Deep, Long Range Ecology Movement“ Inquiry, Nr. 16.
  • Óli Halldórsson (1999), Af nytjum náttúru, B.A. ritgerð í heimspeki við Háskóla Íslands.
  • Óli Halldórsson (2002), Ákvarðanataka um vernd og nýtingu náttúrunnar í íslenskri stjórnsýslu. Lokaritgerð til M.A. prófs í umhverfisfræðum. Háskóli Íslands.
  • Páll Skúlason (1996), „Nokkrar spurningar um umhverfissiðfræði“, Erindi flutt á Skipulagsþingi 1. nóvember 1996, Skipulag ríkisins 1997.
  • Páll Skúlason (1998), Umhverfing, Háskóli Íslands - Háskólaútgáfan.
  • Stjórnsýslulög nr. 37/1993.
  • Þorsteinn Hilmarsson (1994), „Þekking og siðferði í umgengni við náttúruna“ Náttúrusýn - safn greina um siðfræði og náttúru, Ritstj. Róbert H. Haraldsson og Þorvarður Árnason.
  • Þorvarður Árnason (1999), „Græna litrófið: Helstu kenningar innan náttúrusiðfræðinnar“, Erindi flutt hjá Líffræðistofnun H.Í., 29. janúar 1999.
Á Vísindavefnum er að finna svör við spurningunum Hvað er umhverfi? og Hvað merkja orðin sjálfbær þróun?

Höfundur

Óli Halldórsson

umhverfisfræðingur M.A.

Útgáfudagur

11.11.2002

Spyrjandi

Ritstjórn

Efnisorð

Tilvísun

Óli Halldórsson. „Náttúran, siðfræðin og stjórnsýslan.“ Vísindavefurinn, 11. nóvember 2002, sótt 30. október 2024, https://visindavefur.is/svar.php?id=70772.

Óli Halldórsson. (2002, 11. nóvember). Náttúran, siðfræðin og stjórnsýslan. Vísindavefurinn. https://visindavefur.is/svar.php?id=70772

Óli Halldórsson. „Náttúran, siðfræðin og stjórnsýslan.“ Vísindavefurinn. 11. nóv. 2002. Vefsíða. 30. okt. 2024. <https://visindavefur.is/svar.php?id=70772>.

Chicago | APA | MLA

Þessi síða notar vafrakökur Nánari upplýsingar

Ég samþykki

Senda grein til vinar

=

Náttúran, siðfræðin og stjórnsýslan
I. Inngangur

Á síðustu áratugum hefur þeim aðilum sem koma að ákvörðunum um verndun og nýtingu náttúrunnar fjölgað verulega og má segja að allmikil umsvif séu orðin í kringum ákvarðanatöku um umhverfismál. Allmargar ríkisstofnanir starfa á sviði umhverfismála og umsvif í kringum umhverfismál á vegum sveitarfélaga hafa einnig aukist mikið á undanförnum árum og áratugum. Þá hafa fjölmörg félagasamtök sprottið upp sem láta sig umhverfismál varða. Samhliða þessari fjölgun stofnana, nefnda og samtaka hefur úrræðum til umhverfisstjórnunar fjölgað. Þannig eru á Íslandi lögbundin fjölmörg úrræði til umhverfisstjórnunar, t.d. skipulag, mat á umhverfisáhrifum, friðlýsing og rekstur verndarsvæða, leyfisveiting af ýmsu tagi og lögverndun náttúrufyrirbrigða.

En hverjar eru ástæður þess að þessi mikla yfirbygging í kringum umhverfismálin hefur orðið til og skyldi hún eigi sér eðlilegar skýringar? Í þessari grein mun ég horfa til náttúrusiðfræðinnar og hugtaka hennar til að varpa ljósi á þessi mál og þá einkum til að leita svara við tveimur spurningum:
  • Gilda sömu lögmál um stjórnvaldsákvarðanir í umhverfismálum og í öðrum málaflokkum?
  • Hver er ástæðan er fyrir þeirri umfangsmiklu stjórnsýslu sem orðið hefur til í kringum umhverfismálin.
Áður en lengra er haldið er vert að minnast örfáum orðum á hugtökin náttúra og umhverfi. Páll Skúlason hefur fjallað nokkuð um þau og skilgreinir þannig að náttúran sé „... sá hluti veruleikans, hins jarðneska og himneska, sem við höfum möguleika á að nema með sjónum okkar eða skynja á annan hátt“ en umhverfið sé aftur á móti „... hin ytri náttúra umsköpuð af tæknilegu valdi mannsins.“ Í íslenskum lögum er að finna aðra og ólíka skilgreiningu þessara hugtaka. Í stað þess að líta á „náttúruna“ sem heildrænt hugtak og „umhverfið“ sem þann hluta náttúrunnar sem maðurinn umbreytir, líkt og Páll gerir, er þessu snúið við. „Umhverfi“ er gert að heildræna hugtakinu en „náttúra“ notað yfir þann hluta þess sem maðurinn hefur ekki umbreytt.

Í ljósi þess að hér er fjallað nokkuð um stjórnsýsluúrræði og -ákvarðanir mun ég nota hugtökin náttúra og umhverfi í samræmi við hinn lagalega skilning þannig að umhverfi er notað yfir bæði náttúrulega og mannlega þætti en náttúra skilið hefðbundnum skilningi daglegs máls og notað um fyrirbrigði náttúrunnar að undanskildum mannlegum þáttum.

II. Náttúran og siðfræðin

Áður en svar fæst við framangreindum spurningum er rétt að hyggja að náttúrusiðfræðinni og grunnhugtökum hennar. Náttúrusiðfræðin er eins og aðrar greinar heimspekinnar að því leyti að hún spyr af hverju gildismat okkar sé eins og það er frekar en hvernig gildismat okkar er. Hún fær okkur því til þess að leiða hugann að því af hverju við viljum vernda eitthvert náttúrufyrirbrigði en ekki eingöngu hvort við viljum vernda það.
  • Ber okkur að taka ákvarðanir í umhverfismálum með hagsmuni mannkyns að leiðarljósi eða eigum við einnig að horfa, að minnstakosti að einhverju leyti, til hagsmuna sjálfra fyrirbrigða náttúrunnar?
  • Er náttúran uppspretta siðferðilegra verðmæta eða eru siðferðileg verðmæti einungis bundin mannlegri tilvist?
Hér er raunar komið að grundvallarspurningum í náttúrusiðfræði. Í náttúrusiðfræði er sjónarmiðum gjarnan skipt í tvo meginflokka, mannhverf sjónarmið og náttúruhverf sjónarmið. Mannhverf sjónarmið byggja eins og nafnið gefur til kynna á mannlegum forsendum og hafa hagsmuni og þarfir manna að leiðarljósi. Náttúruhverf sjónarmið gera hins vegar ráð fyrir að náttúran sjálf, eða einstök fyrirbrigði hennar, sé sjálfstæð uppspretta verðmæta óháð mannlegum hagsmunum eða gildum. Það er þó víðs fjarri að kenningaheimi náttúrusiðfræðinnar verði gerð tæmandi skil með þessari tvískiptingu.

Náttúruhverfu sjónarmiðum er hægt að skipta í nokkra fleiri hluta. Þannig má nefna visthverfa afstöðu til náttúrunnar og umhverfisins sem gengur út frá vistkerfum, eða jafnvel náttúrunni sjálfri í heild, sem siðferðilegum fyrirbærum. Þá er hægt að nefna lífhverfa afstöðu sem gengur út frá lífverum sem meginforsendu og viðurkennir siðferðilegt gildi þeirra. Þá afstöðu er svo hægt að flokka frekar niður í dýrhverf viðhorf eða aðra flokka sem fá nafn sitt eftir því hvaða lífverur eða náttúrufyrirbæri almennt við teljum verð siðferðilegrar íhugunar á eigin forsendum.

Ekki stendur til að rekja frekar grunnþætti náttúrusiðfræðinnar en það sem mestu máli skiptir hér er þessi meginmunur sem er á fylkingunum tveimur, mannhverfum og náttúruhverfum viðhorfum. Munur þessara tveggja fylkinga er verulegur, mannhverft viðhorf gengur út frá því að náttúran hafi siðferðilegt gildi einungis sem afleiðing af gildi manna en náttúruhverfu viðhorfin gera ráð fyrir því að náttúran geti haft sjálfstætt siðferðilegt gildi. Í einfaldaðri mynd er hægt að segja muninn endurspeglast í því að gildi fyrirbæris sem viðurkennt er af báðum fylkingum sé eigingildi í huga náttúruhverfra sjónarmiða en nytjagildi í huga mannhverfra sjónarmiða.

Skoðum betur þennan greinarmun á eigingildi og nytjagildi með dæmum.
Dæmi 1: Hugsum okkur aldraðan alzheimersjúkling innan fjölskyldu okkar sem misst hefur minnið að nær öllu leyti. Hvernig metum við siðferðilega stöðu eða gildi þessa einstaklings? Ef hann er nákominn ættingi okkar, við skulum segja amma, hlýtur það að vera útgangspunktur að við teljum hana hafa ótvírætt siðferðilegt gildi eða verðmæti í hugum okkar. En skyldum við byggja það mat á okkar eigin forsendum eða forsendum hinnar minnislausu ömmu okkar? Hefur gamla konan siðferðilegt gildi eða siðferðileg réttindi af eigin verðleikum eða er það gildi til komið vegna þess að okkur þykir vænt um hana sem nákominn ættingja? Spurningin er um það hvort siðferðilegt gildi þessa einstaklings byggist á því að hún stendur aðstandendunum nærri sem eins konar „minjagripur“ um nákominn ættingja eða hvort þessi einstaklingur hefur gildi í sjálfu sér á eigin forsendum? Líklega er hægt að segja siðferðilegt gildi eða verðmæti ömmunnar minnislausu hvíli á báðum þessum forsendum. Hún hefur nytjagildi í huga barnabarnanna sem nákominn ættingi sem þeim þykir gott að vita af og gaman að heimsækja, óháð heilsufari hennar. En það hljóta einnig allir afkomendurnir að viðurkenna eigið gildi hennar og siðferðileg réttindi á eigin forsendum þrátt fyrir minnisleysið.

Dæmi 2: Annað dæmið þokar umræðunni svolítið nær umhverfismálunum. Við hugsum okkur nú hundinn Bósa sem er tryggur og trúr, gamall heimilishundur sem liggur allan liðlangan daginn við fætur ömmunnar í ruggustólnum. Bósi hefur gætt barna, varið heimilið, veitt fjölskyldumeðlimum félagsskap og almennt gert allt sem góðum hundi sæmir, nú síðast að gæta ömmunnar minnislausu. Hann hefur hagsmuni sem felast í ýmsum þáttum, til dæmis aðbúnaði á heimilinu, fæðu, félagsskap við heimilismenn og fleira. Hvaða siðferðilega afstöðu skyldi nú fjölskyldan hafa til Bósa? Fjölskyldan telur hann án efa hafa eitthvert siðferðilegt verðmæti, en þá er spurningin hin sama og áður. Er Bósi verðmætur á eigin forsendum eða er það vegna nytjagildis hans fyrir fjölskylduna? Telur fjölskyldan Bósa hafa siðferðilegt gildi á náttúruhverfum forsendum eða á einum saman mannhverfum forsendum? Ef fjölskyldan svaraði þessari spurningu sjálf yrði ekki ólíkleg niðurstaða að Bósi væri talinn hafa siðferðilegt verðmæti á eigin forsendum, að minnsta kosti að nokkru leyti. Að hann hafi siðferðilegt gildi eða verðmæti án skírskotunar til nytjagildis hans fyrir fjölskylduna sem varðhunds, barnapíu og félaga. Eftir áralöng kynni af hundinum virti fjölskyldan hann einfaldlega sem einstakling, eða jafnvel sem persónu sem hefði sína eigin hagsmuni og siðferðilegt gildi burtséð frá því hversu mikil not fjölskyldan hefði af honum. Það þarf vart að nefna að ekki eru allir á einu máli um þetta og myndu sumir telja siðferðilegt verðmæti hundsins eingöngu stafa af óbeinu gildi hans fyrir fjölskylduna.

Dæmi 3: Þriðja dæmið leiðir af hinu að framan. Nú skulum við hugsa okkur fjarskyldan ættingja Bósa, nefnilega villtan íslenskan ref sem við skulum kalla Mikka. Mikki hefur hagsmuni rétt eins og Bósi en þeir lúta að óðali hans og fæðu- og tímgunarmöguleikum á íslenskum heiðum frekar en samskiptum við mannfólk. Vitsmunastig þeirra Bósa og Mikka og líkamleg einkenni eru sambærileg á flestan máta, enda um náskyldar tegundir að ræða. En nægir þessi samsvörun Mikka við Bósa til að telja hann hafa siðferðilegt verðmæti? Ef svo er gæti það verið á eigin forsendum? Hafa Mikki og hans líkar eigingildi eða telja hinir tiltölulega fáu verndarar íslenska refsins hann eingöngu hafa mannhverft gildi, til dæmis vegna vísindagildis hans?
Það sem eftir stendur við stutta hugleiðingu þessara dæma er að öll getum við líklega verið sammála um að amman minnislausa hafi eigingildi þrátt fyrir vanmátt hennar til mannlegra samskipta, freistandi er að telja fjölskylduhundinn Bósa einnig hafa einhvers konar eigingildi án skírskotunar til hagsmuna fjölskyldu hans, en sjálfsagt erum við í meiri vafa um refinn Mikka. Við gætum raunar talið endalaust upp dæmi sem öll varpa fram sömu spurningunum um eigingildi og nytjagildi, frumgildi og afleidd gildi, náttúruhverf og mannhverf viðhorf.

Næst gætum við hugað að jarðmyndunum eins og Herðubreið og Hafrahvammagljúfrum, eða smákvikindum eins og þanglúsum og þúsundfætlum. Það sem þessi dæmi leiða í ljós er nauðsyn þess að hugleiða forsendur gildismats í umhverfismálum. Með náttúruhverfu viðhorfi viðurkennum við eigingildi náttúrunnar eða einhverra fyrirbrigða hennar án skírskotunar til verðmætis hennar fyrir okkur, en með mannhverfu viðhorfi byggjum við verðmætamat okkar á náttúrunni algerlega á afleiddu gildi hennar fyrir okkur.

Nú er afar mikilvægt að glöggva sig á því að hægt er að aðhyllast náttúruvernd á forsendum beggja þessara meginviðhorfa í náttúrusiðfræði. Augljóslega er hægt að aðhyllast náttúruvernd á forsendum náttúruhverfra sjónarmiða þar sem viðurkennt er að fyrirbæri náttúrunnar búi yfir sjálfstæðum verðmætum og hafi hagsmuni og réttindi sem geti þurft að vernda. Hins vegar er einnig hægt að aðhyllast náttúruvernd á forsendum mannhverfra sjónarmiða og þá ekki á þeim forsendum að náttúran hafi sjálfstætt gildi heldur á þeim forsendum að náttúruvernd sé til hagsbóta eða nytja fyrir samfélag manna.

III. Stjórnsýslan

Áður en við förum nánar ofan í það hvernig grundvallarhugtök náttúrusiðfræðinnar falla að stjórnvaldsákvörðunum um umhverfismál verðum við að velta því svolítið fyrir okkur í hverju þær felast og hvað það er sem einkennir þær. Á meðan á því stendur er samt rétt að hafa hugfastan þennan greinarmun sem náttúrusiðfræðin gerir á gildismati okkar.

Stjórnvaldsákvarðanir eru margþættar og engan veginn auðvelt að henda reiður á því í hverju þær felast eða hvað greinir þær frá öðrum ákvörðunum. Þó má týna til ákveðna grunnþætti slíkra ákvarðana sem hægt er að telja sammerkta yfir heildina. Hið augljósa er að um er að ræða ákvarðanir sem teknar eru af opinberum aðilum - stofnunum, ráðuneytum eða embættismönnum - varðandi ýmis málefni þjóðarinnar. Ákvörðun ráðherra um tiltekin málefni síns ráðuneytis, svo sem ákvörðun sjávarútvegsráðherra um þorskaflamark kvótaárs, ákvörðun sveitarstjórnar um stofnun eða aflagningu grunnskóla í heimahéraði, ákvarðanir Samkeppnisstofnunar um samráð á frjálsum markaði eða ákvarðanir Persónuverndar um meðferð persónuupplýsinga. Allt eru þetta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru um ólík málefni sem þó eiga það sameiginlegt að varða hagsmuni einhverra aðila og raunar oftast nær heilla samfélaga manna.

Stjórnvaldsákvarðanir eru eðli málsins samkvæmt á höndum umræddra stjórnvalda vegna þess að einhver ástæða er talin til þess að láta hið opinbera hlutast til um málin. Þetta getur til dæmis verið vegna þjóðarhagsmuna, meints hlutleysis eða hæfni stjórnvaldsins til ákvarðanatökunnar, vegna eðlis þess efnis sem ákvörðun er tekin um eða jafnvel aðeins vegna opinbers eignarréttar á því sem ákvarða þarf um. Almennt má segja að ákvörðunarvald stjórnvalda á stjórnsýslustigi sé óhjákvæmilegur hluti þess að reka einhvers konar samtryggingarkerfi með opinberu valdi.

Stjórnvaldsákvarðanir varða líf fólks á fjölmarga vegu; afkomu, hagsmuni og vellíðan þess, enda eru þær jafnan teknar á þeim forsendum fyrst og fremst, það er að hagur einhverra skjólstæðinga sem málið varðar hvert sinn sé sem best tryggður með ákvörðuninni sem tekin er. Þannig tekur Alþingi sínar ákvarðanir með hag allrar þjóðarinnar til lengri tíma að leiðarljósi, Samkeppnisstofnun með hagsmuni neytenda í markaðsumhverfi í huga og sveitarstjórn með hag íbúa sveitarfélagsins í huga. Það er alltaf einhver aðili eða aðilar sem ákvörðunin hverfist um. Að þessu leyti eru stjórnvaldsákvarðanir frábrugðnar ákvörðunum í einkalífi eða viðskiptalífi þar sem iðulega þarf ekki að byggja ákvörðun á hagsmunum neins nema þess sem ákvörðunina tekur. Á meðan eigandi fyrirtækis þarf í raun ekki að byggja ákvörðun um að leggja niður fyrirtæki sitt á neinu nema því hvort það þóknist honum sjálfum þarf stjórnvald, til dæmis sveitarstjórn, að hafa hag skjólstæðinga sinna í huga þegar lagt er niður fyrirtæki í eigu sveitarfélagsins.

Það sem mestu máli skiptir hér varðandi stjórnvaldsákvarðanir er að einhverjir hópar skjólstæðinga standa almennt að hverri stjórnsýsluákvörðun sem tekin er. Það er einnig ljóst að viðföng eða þolendur stjórnsýsluákvarðana hafa ýmsar leiðir til afskipta af málinu, til dæmis með því að velja fólkið sem taka á ákvarðanirnar til embætta inni í stjórnsýslunni, með því að gera formlegar athugasemdir eða með kæru til æðra stjórnvalds. Í nær öllum tilfellum þegar stjórnvaldsákvarðanir snúast um mannlega þætti, félagslega og fjárhagslega, hafa þeir sem málið varðar tækifæri til þess að verja hagsmuni sína með ábendingum, tali, skrifum eða með því að ráða sér talsmenn eða málsvara.

Sem dæmi um slíka ákvörðun má nefna úrskurð menntamálaráðherra um réttindakröfur fyrir kennara á grunn- og framhaldsskólastigi. Slík ákvörðun hefði augljóslega bein áhrif á afmarkaða hópa fólks í þjóðfélaginu, það er fyrst og fremst kennara og leiðbeinendur. Þeir geta hins vegar staðið fyrir máli sínu sjálfir og varið hagsmuni sína gagnvart menntamálaráðherra með ýmsum hætti. Þeir hafa rödd til að tjá sig og vopn til að verjast.

Dæmi eru hins vegar um það meðal annarra stjórnvaldsákvarðana að viðföng eða „þolendur“ ákvörðunarinnar hafa ekki sambærilegar aðstæður til að standa fyrir máli sínu. Þetta eru til dæmis stjórnsýsluákvarðanir um málefni barna eða þroskaheftra. Báðir þessir hópar hafa reyndar afar sterka málsvara sem segja má að varði með beinum hætti allt sem lýtur að lífi þeirra einstaklinga sem um ræðir, það er foreldrar þeirra eða náið skyldfólk. Það breytir því þó ekki að hóparnir hafa, eðli málsins vegna, ekki sjálfir mikla burði til að gæta hagsmuna sinna þegar taka á afdrifaríkar ákvarðanir um málefni þeirra. Raunin er til dæmis sú að á Íslandi hefur verið talin ástæða til þess að koma á sérstökum umboðsmanni barna, sem gætir almennra hagsmuna barna í þjóðfélaginu auk þess sem starfandi eru bæði Barnaverndarstofa og barnaverndarnefndir. Og rökin hljóta að vera þessi sem rakin voru að framan; börnin hafa ekki aðstöðu til þess að gæta hagsmuna sinna sjálf.

Þessi stjórnsýsluúrræði til barnaverndar virka sem opinberir málsvarar barna og þá á fyrrgreindum forsendum. Það er þó mikilvægt að hafa hugfast að þessir málsvarar barna eru þriðji aðili sem hefur það hlutverk að gæta hagsmuna eins aðila gagnvart öðrum.

Stjórnvaldsákvarðanir varða jafnan þjóðfélagsleg málefni, samfélagið og einstaka þætti þess en hverfast jafnan um skjólstæðinga sem hafa möguleika á því að verja hagsmuni sína með ýmsum hætti. En svo er ekki um allar slíkar ákvarðanir og er þá rétt að víkja að umhverfismálunum og því hvernig stjórnsýsluleg ákvarðanataka snýr að þeim.

IV. Stjórnsýslan og umhverfið

Eftir að hafa farið yfir eðli stjórnvaldsákvarðana er rétt að spyrja hvort ekki sé hægt að beita sömu aðferðum við ákvarðanatöku innan umhverfismála og annarra mála sem stjórnsýslan glímir jafnan við?

Þegar stjórnvaldsákvörðun snýst um umhverfismál er rétt að byrja á því að spyrja hver viðföng eða „þolendur“ ákvörðunarinnar séu. Um hvaða fyrirbæri eða aðila snýst málið? Í nær öllum tilfellum má segja að ákvörðun um náttúrunýtingu hljóti að varða í meginatriðum tvo „aðila“: annars vegar tiltekna einstaklinga eða hópa í samfélagi manna, en hins vegar náttúruna eða hinn ómannlega hluta hennar. Stjórnvaldsákvarðanir í umhverfismálum virðast því hafa talsvert annað inntak en almennt er í öðrum málum. Á meðan algengast er að stjórnvaldsákvarðanir varði eingöngu einhverja tiltekna þætti mannlegs samfélags þá varða ákvarðanir um umhverfismál einnig þætti utan þess samfélags, það er náttúruna og fyrirbæri hennar. Þessir aðilar eða fyrirbæri sem ákvörðunin nær til - viðföngin eða „þolendur“ ákvörðunarinnar - hafa hins vegar mjög ólíka aðstöðu til að gæta hagsmuna sinna.

Þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir um málefni eða aðila þá er, eins og áður hefur verið minnst á, jafnan verið að fjalla um hagsmuni einhverra aðila sem hafa getu og oftast nær vilja til að verja hagsmuni sína. Þegar teknar eru ákvarðanir um umhverfismál verður hins vegar ekki annað séð en að upp komi áþekk staða og hér að framan var lýst í málefnum barna: Viðfang ákvörðunarinnar, það er sá hluti þess sem telst til náttúrunnar og fyrirbæra hennar, hefur ekki forsendur til þess að gæta hagsmuna sinna. Það sem gerir því ákvarðanatöku í umhverfismálum eðlisólíka flestum öðrum stjórnvaldsákvörðunum er það að viðfangið, sem ákvörðunin snýst um, hefur enga rödd heldur í besta falli talsmenn, og það óformlega í þokkabót.

Í umhverfismálum er verjandinn ávallt þriðji aðili, áhugamaður um efnið, en í hinum hefðbundnu „mannlegu“ málum, til dæmis atvinnu- og byggðamálum, þá eru þeir aðilar sem um ræðir með „kjaft og kló“ til að verja sig og þurfa ekki aðra milliliði. Í einfaldaðri mynd má segja að deilur um hefðbundnar stjórnvaldsákvarðanir eigi sér stað milli tveggja aðila um hlutskipti annars þeirra eða beggja. Í umhverfismálum eru slíkar deilur hins vegar fremur milli tveggja aðila um hlutskipti þess þriðja, það er sjálfs þolandans, náttúrunnar og fyrirbrigða hennar. Og aðilarnir tveir eru ekki í sömu stöðu; annar er málsaðili ef svo má segja, hinn utanaðkomandi og „sjálfskipaður“ málsvari.

V. Niðurstaða

Hér var ekki lagt af stað með það að skera endanlega úr um það hvort náttúran eða fyrirbrigði hennar hafi eða geti haft eigingildi án skírskotunar til mannlegra hagsmuna. Það hafa að vísu verið leiddar líkur að því með dæmum að ýmis fyrirbæri náttúrunnar, til að mynda gæludýr eins og hundar og villt dýr eins og refir, hljóti að hafa eitthvert verðmæti eða gildi sem ekki byggist á mannlegu mati, en lengra verður ekki farið með þá umræðu á þessum vettvangi. Það sem liggur hins vegar ljóst fyrir er það að fyrirbrigði náttúrunnar hafa engan möguleika á að gæta hagsmuna sinna eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri þegar á reynir.

Nú fyrst getum við farið að glíma við upphafsspurninguna, sem laut að því hvort umhverfismál hafi einhverja þá sérstöðu gagnvart öðrum málum sem réttlætir þá miklu yfirbyggingu, stjórnsýsluúrræði og -aðila, sem málaflokkurinn hefur.

Það liggur ljóst fyrir að ef við göngumst við því að fyrirbrigði náttúrunnar hafi eigingildi þá verður ekki hjá því komist, þegar teknar eru ákvarðanir um nýtingu náttúrunnar, að hafa þessi gildi að leiðarljósi og gera þeim að sumu leyti jafn hátt undir höfði og mannlegum hagsmunum. Þannig verður að viðurkenna þörfina á því að ákvörðunarvald í umhverfismálum geti byggt á náttúruhverfum forsendum og að fyrirbrigðum náttúrunnar séu tryggð úrræði til málsvarnar og hagsmunagæslu. Þetta hlýtur að hafa í för með sér þörf á því að fela einhverjum aðilum þetta hlutverk eða tryggja sanngjarna málsmeðferð með einhverjum sérstökum úrræðum, eins og við gerum með umboðsmanni barna og barnaverndaryfirvöldum.

Ef við viðurkennum hins vegar ekki þetta eigingildi fyrirbrigða náttúrunnar þá snýst ákvörðunin, þegar upp er staðið, ekki um náttúruna eða hennar fyrirbrigði heldur einfaldlega mannlega hagsmuni.

Við verðum því að taka afstöðu til þess hvort við viðurkennum eigingildi fyrirbæra náttúrunnar áður en við fáum skýrt svar við því hvort við teljum yfirbygginguna og málsmeðferðina í umhverfismálunum of litla eða mikla umfangs. En ef eitthvað er að marka það sem hér hefur verið rakið þá leiða eftirfarandi svör röklega af framansögðu:

Hefur ákvarðanataka í umhverfismálum einhverja þá sérstöðu gagnvart öðrum málum sem réttlætir sérstök og flóknari stjórnsýsluúrræði til ákvarðatöku innan málaflokksins?
  • Við viðurkennum eigingildi náttúrunnar (náttúruhverft viðhorf): Svar: Já
  • Við viðurkennum EKKI eigingildi náttúrunnar (mannhverft viðhorf): Svar: Nei
Öðru fremur er það nú samt lærdómur þessarar litlu umfjöllunar að ekki er sama á hvaða forsendum ákvarðanir eru teknar í umhverfismálum. Áður en við tökum afstöðu til ákvarðana í umhverfismálum verðum við að hyggja að því gildismati sem býr að baki ákvörðuninni.

Heimildir
  • Lög nr. 84/1994 um umboðsmann barna. 1. og 3. gr.
  • Mikael M. Karlsson (1994), „Náttúran sem skepna“, Náttúrusýn - safn greina um siðfræði og náttúru, Ritstj. Róbert H. Haraldsson og Þorvarður Árnason.
  • Næss, Arne (1973), „The Shallow and the Deep, Long Range Ecology Movement“ Inquiry, Nr. 16.
  • Óli Halldórsson (1999), Af nytjum náttúru, B.A. ritgerð í heimspeki við Háskóla Íslands.
  • Óli Halldórsson (2002), Ákvarðanataka um vernd og nýtingu náttúrunnar í íslenskri stjórnsýslu. Lokaritgerð til M.A. prófs í umhverfisfræðum. Háskóli Íslands.
  • Páll Skúlason (1996), „Nokkrar spurningar um umhverfissiðfræði“, Erindi flutt á Skipulagsþingi 1. nóvember 1996, Skipulag ríkisins 1997.
  • Páll Skúlason (1998), Umhverfing, Háskóli Íslands - Háskólaútgáfan.
  • Stjórnsýslulög nr. 37/1993.
  • Þorsteinn Hilmarsson (1994), „Þekking og siðferði í umgengni við náttúruna“ Náttúrusýn - safn greina um siðfræði og náttúru, Ritstj. Róbert H. Haraldsson og Þorvarður Árnason.
  • Þorvarður Árnason (1999), „Græna litrófið: Helstu kenningar innan náttúrusiðfræðinnar“, Erindi flutt hjá Líffræðistofnun H.Í., 29. janúar 1999.
Á Vísindavefnum er að finna svör við spurningunum Hvað er umhverfi? og Hvað merkja orðin sjálfbær þróun?...